Arbeitsverhältnisse unter sozialhilferechtlichen Bedingungen: Rechtlicher Rahmen, Verbreitung und Regulierung(slücken)

Ausgangslage

Eine Erwerbsarbeit ist für die meisten Menschen die wichtigste Einkommensquelle und sie gilt als bedeutendes Mittel sozialer Integration. Bei längerer Erwerbslosigkeit bietet nach den Sozialversicherungen die Sozialhilfe als letztes Auffangnetz ein minimales Einkommen. Diese wird aber durch den Wandel zum aktivierenden Sozialstaat zunehmend an die Teilnahme von Beschäftigungsprogrammen oder Arbeitseinsätzen geknüpft.

Forschungslücke

Doch was geschieht in den Beschäftigungsprogrammen rechtlich genau? Während die Regeln und Bedingungen des Arbeitens in regulären Beschäftigungsverhältnissen (erster Arbeitsmarkt) relativ gut erforscht sind, trifft dies auf das Arbeiten in Dreiecksverhältnissen zwischen „Sozialversicherer bzw. Sozialhilfe – Arbeitgeber – Arbeitnehmer“ (zweiter Arbeitsmarkt) nicht zu. Ein besonders grosser weisser Fleck zeigt sich im weiten Feld der sozialhilferechtlichen Beschäftigungsverhältnisse (dritter Arbeitsmarkt). Unter welchen rechtlichen Bedingungen Arbeitseinsätze in der Sozialhilfe stattfinden, welche Konsequenzen dies auf andere Rechtsverhältnisse hat und wie verbreitet die verschiedenen Ausgestaltungen sind, ist weitgehend unbekannt.

Die schweizerische Rechtswissenschaft beschäftigt sich kaum mit dem Sozialhilferecht. Gleiches gilt für die aufstrebende rechtssoziologische Forschung in der Schweiz. Wertvolle Anknüpfungspunkte bieten aber einige soziologisch-ethnographisch orientierte Studien zu Beschäftigungsprogrammen, Klienten-Beziehungen und interinstitutioneller Zusammenarbeit in Sozialversicherung und Sozialhilfe.

Forschungsvorhaben

Das Projekt fragt darum erstens nach den verfassungs- und arbeitsrechtlichen Rahmenbedingungen sozialhilferechtlicher Beschäftigungsverhältnisse, zweitens nach deren konkreter rechtlicher Ausgestaltung und der Heterogenität derselben, drittens nach ihrer tatsächlichen Verbreitung in der Rechtspraxis und ihren möglichen sozialpolitischen Funktionen (Qualifizierung, Integration, Disziplinierung, Legitimation) sowie nach rechtlichem Handlungsbedarf und, viertens, prüft und erarbeitet es adäquate Regelungsergänzungen. Dabei setzt das Projekt auf rechtsdogmatische Klärungen sowie auf juristische und sozialwissenschaftliche Rechtstatsachenforschung (Rechtsprechung, Rechtsmobilisierung, tatsächliche Verbreitung) und eine juristische bzw. politikwissenschaftliche Kontextualisierung der Ergebnisse. Konkret wird der verfassungs- und menschenrechtliche Überbau der Arbeitsverhältnisse im ersten und zweiten Arbeitsmarkt untersucht, die Ausgestaltung sozialhilferechtlicher Beschäftigungsverhältnisse (dritter Arbeits-markt) in den Kantonen analysiert und typologisiert, und zwar unter dogmatischen, politisch-institutionellen und diskursiven Aspekten. Die Rechtspraxis wird mit einer Umfrage unter den Kantonen erhoben und durch vertiefte Fallstudien in verschiedenen Gemeinden ergänzt. Zusätzlich wird die Rechtsprechung analysiert.

Abschliessend wird untersucht ob und inwiefern sich arbeitsrechtliche Regulierungs- und Kontrollinstrumente eignen würden, um auf sozialhilferechtliche Beschäftigungsverhältnisse transponiert zu werden. Das Projekt schliesst eine Lücke in der Rechtsdogmatik zur Regulierung von Arbeits- und Beschäftigungsverhältnissen im ersten, zweiten und dritten Arbeitsmarkt. Für die Rechtspraxis bieten die Ergebnisse Orientierung in Auslegungsfragen. Für die Politik werden Fakten zu sozialhilferechtlichen Beschäftigungsverhältnissen be-reitgestellt und spezifischer Handlungsbedarf im föderalen Kontext aufgezeigt. Das Projekt versteht sich als Beitrag zur Recht und-Gesellschaftsforschung.

Dauer

Juli 2016 – April 2020

Ergebnis

Die wesentlichen Erkenntnisse des Forschungsprojekts werden in diesem Schlussbericht (-> PDF) zusammengefasst.

In Kürze lässt sich sagen, dass zwar grundsätzlich vier Typen von Beschäftigungsverhältnissen in der ganzen Schweiz weitverbreitet sind (Abklärung, Qualifizierung, Vermittlung und Teilhabe) aber die tatsächliche Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen äusserst divers ist.

Die Rechtsbeziehung wird – obwohl eine Arbeitsleistung erfolgt – vor allem durch das Sozialhilferecht gestaltet und es wird betont, dass die Teilnahme an einem Programm eine Pflicht ist, bei deren Verletzung Leistungskürzungen drohen, bis hin zum Verlust der Anspruchsberechtigung. Der Schutz des Arbeitsrechts – als Schutz der schwächeren Partei – und der Schutz des Sozialversicherungsrechts treten dabei in den Hintergrund.

Dies ist in mehrerer Hinsicht problematisch. So wird dadurch eine disziplinierende Wirkung gegenüber einer tatsächlichen Reintegration begünstigt. Durch die starke Betonung des Pflichtcharakters und der Durchsetzung mit negativen Anreizen werden zusätzlich Anspruchsvoraussetzungen für die staatlichen Leistungen geschaffen, die ein Leben in Würde und soziale Teilhabe garantieren sollen. Dies kann besonders einschneidenden Folgen auf die Rechtsstellung der Einzelnen haben. Dabei ist unzureichend geklärt, wann eine Teilnahme mit guten Gründen verweigert werden darf.

Basierend auf dieser Analyse wird empfohlen, in drei Bereichen Anpassungen vorzunehmen und Mindeststandards für das Arbeiten unter sozialhilferechtlichen Bedingungen einzuführen. Diese sollen eine rechtsgleiche Behandlung und die Menschenwürde der Sozialhilfeempfänger_innen sichern und die notwendige Klarheit und Rechtssicherheit für die Rechtsanwender_innen bringen:

1. Die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm ist keine Voraussetzung für den Anspruch auf Sozial- oder Nothilfe. Allfällige Kürzungen wegen verweigerter Teilnahme an geeigneten und zumutbaren Beschäftigungsprogrammen müssen verhältnismässig sein.
2. Die Rechtsbeziehung in denjenigen Programmen, die eine Arbeitsleistung beinhalten, wird mit Arbeitsverträgen geregelt und der Lohn ist den Sozialversicherungen zu unterstellen.
3. Die Wirkung der Programme ist mit aussagekräftigen Evaluationen zu messen. Das ist Voraussetzung, um die Angebote steuern zu können.

Diese Empfehlungen lehnen sich an die bereits bestehende Praxis in gewissen Kantonen oder Programmen an.

Finanzierung

Das Projekt wird durch den Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der Wissenschaft (SNF) finanziert.